LInfo — la transparence à contretemps

 

La transparence à contretemps

La révision vaudoise de la LInfo ordonne la procédure mais risque de ralentir l’accès aux informations

Auteur.es: l'Equipe droit-et-sante.ch, juillet 2026

 

Résumé. — Le projet vaudois de révision de la loi sur l’information (pLInfo) clarifie son champ d’application, unifie le traitement des demandes portant sur des documents contenant des données personnelles et généralise le recours préalable au Préposé au droit à l’information. Ces choix améliorent la cohérence du système et peuvent diffuser une jurisprudence homogène jusque dans les communes et les personnes morales de droit public. Le projet contient cependant une contradiction centrale : il présente la médiation comme un instrument d’efficacité tout en doublant les délais de réponse de quinze à trente jours, en permettant une prolongation supplémentaire de trente jours, en suspendant le délai pendant la consultation des tiers et en supprimant l’accès direct au Tribunal cantonal pour la plupart des demandes. Cette architecture peut transformer un droit rapide en parcours de plusieurs mois, particulièrement dommageable pour les journalistes et le contrôle des institutions sanitaires. Elle intervient alors que les demandes et recours ont fortement augmenté et que l’APDI déclare manquer de moyens. La réforme est équilibrée dans son objet mais pas encore dans sa temporalité. Elle devrait maintenir un délai ordinaire de quinze jours, créer un traitement accéléré réellement opposable pour les thèmes d'actualité, fixer des délais au Préposé et codifier clairement la garantie d’accès au juge déjà imposée par la jurisprudence.

Mots-clés. — Transparence ; accès aux documents officiels ; LInfo ; médias ; données personnelles ; hôpital public ; secret médical ; recours ; délai ; Vaud.

1. Le temps, substance du droit à l’information

La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo) repose sur une idée démocratique simple : les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles au public, sous réserve d’intérêts publics ou privés prépondérants. Le droit d’accès ne dépend pas d’un intérêt particulier du demandeur et la demande n’a pas à être motivée. Il permet au citoyen de comprendre l’action publique, au journaliste de l’examiner et aux personnes directement concernées de confronter le récit institutionnel aux pièces.

Le 5 mars 2026, le Conseil d’État a mis en consultation une révision de la LInfo parallèlement à la refonte de la protection des données et à une nouvelle loi sur la vidéosurveillance. La consultation s’est terminée le 8 juin 2026 ; le texte demeure un projet susceptible d’être modifié au cours du processus législatif.

La réforme répond à de vraies difficultés : champ institutionnel devenu incertain, articulation laborieuse entre transparence et protection des données, voies de recours fragmentées et forte croissance des dossiers. Elle propose des solutions souvent rationnelles. Mais elle touche aussi à la ressource la plus rare de la transparence : le temps. Un document reçu après la décision, le vote, l’émission ou la clôture d’une enquête journalistique conserve parfois une valeur historique ; il a perdu une part de son utilité démocratique.

L’angle décisif du pLInfo est ainsi moins la proclamation du principe — qui demeure — que la durée cumulée de son exercice. Le projet clarifie le chemin, mais l’allonge.

2. Ce que le projet améliore réellement

2.1 Un champ institutionnel plus conforme à l’État contemporain

L’art. 2 pLInfo vise désormais les autorités cantonales au sens des art. 89 à 136d de la Constitution vaudoise, leurs subdivisions et administrations. Il énumère plus précisément les formes de coopération communale et maintient l’assujettissement des personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques.

Cette reformulation répare notamment l’incertitude née de l’évolution institutionnelle du Ministère public. Dans l’arrêt GE.2024.0050 du 18 avril 2024, la Cour de droit administratif et public (CDAP) a constaté que la LInfo ne mentionnait pas le Ministère public après son détachement administratif du Conseil d’État. Elle a comblé une lacune authentique, considérant que la volonté du législateur était bien de soumettre les trois pouvoirs à la transparence, à l’exclusion des fonctions juridictionnelles. Une loi lisible ne devrait pas contraindre le juge à reconstruire son champ à chaque réforme constitutionnelle. Sur ce point, la nouvelle référence constitutionnelle est bienvenue.

L’assujettissement demeure fonctionnel. Le CHUV, établissement de droit public, entre dans le champ de la loi. Une clinique privée ou un EMS privé n’y entre, en principe, que dans la mesure où une tâche publique lui a été confiée. Il faut éviter deux raccourcis inverses : soustraire toute entité de forme privée malgré une délégation ; ou considérer que toute activité sanitaire financée, autorisée ou planifiée devient automatiquement une tâche publique confiée au sens de la LInfo. L’analyse doit porter sur l’acte de délégation et l’activité concernée.

2.2 Une frontière plus nette avec les procédures

Le nouvel art. 2a exclut l’accès aux documents concernant les procédures civiles, pénales et administratives, sauf les procédures administratives de première instance achevées. Le Tribunal cantonal et les autorités dirigeant les procédures civiles et pénales peuvent définir des règles d’accès pour les matières qui leur sont attribuées.

Le texte codifie, pour l’essentiel, une délimitation déjà opérée par la procédure et la jurisprudence. L’accès aux pièces d’une procédure en cours obéit aux droits des parties, aux règles de consultation du dossier et aux secrets de procédure ; la LInfo ne doit pas devenir une voie parallèle. En revanche, une fois une procédure administrative de première instance achevée, la transparence retrouve son rôle, sous réserve des exceptions et de l’anonymisation.

Le critère du document « concernant » une procédure devra être manié strictement. La simple utilisation d’un rapport, d’une statistique ou d’une directive dans une procédure ne devrait pas soustraire définitivement ce document à la LInfo. La finalité de la réserve est de protéger l’intégrité de la procédure, non de créer une zone d’ombre autour de toute activité ayant un prolongement contentieux.

2.3 Une procédure unique lorsque le document contient des données personnelles

Le droit actuel a suscité une difficulté classique. Lorsqu’un document officiel contient des données personnelles concernant un tiers, la demande de transparence et l’opposition de ce tiers peuvent suivre des logiques et des voies différentes au titre de la LInfo et de la LPrD. Le projet prévoit une procédure unique : avant de transmettre des renseignements non anonymisés sur une personne déterminée, l’autorité lui impartit dix jours pour former opposition écrite ; elle statue ensuite sur l’opposition et la demande d’accès dans la même décision.

Cette simplification est juste. Elle réduit le risque de décisions contradictoires et permet une pesée unique des intérêts. Elle confirme aussi un principe souvent oublié : la présence de données personnelles n’entraîne pas automatiquement le refus d’accès. L’autorité doit d’abord rechercher l’anonymisation ou la transmission partielle, puis peser concrètement les intérêts lorsque l’identification demeure nécessaire.

Pour les documents sanitaires, cette méthode est essentielle. Le secret professionnel et la protection de la sphère privée s’opposent normalement à la divulgation d’informations identifiantes sur un patient. Ils ne rendent pas secrets, par contamination, les rapports de gouvernance, statistiques, contrats, critères de planification, décisions d’équipement, indicateurs de qualité ou audits d’un hôpital public. Le caviardage et l’agrégation permettent souvent de protéger les personnes tout en rendant l’institution redevable.

3. Le nœud du projet : des délais doublés et extensibles

3.1 De quinze à trente jours, puis potentiellement soixante

La LInfo en vigueur oblige l’autorité à répondre aussi rapidement que possible et, au plus tard, dans les quinze jours. Ce délai peut exceptionnellement être prolongé de quinze jours lorsque le volume, la complexité ou la difficulté d’obtention des documents l’exige. Le pLInfo porte ces deux délais à trente jours. Il permet donc, dans le régime ordinaire, une réponse après soixante jours. Lorsque la consultation de tiers est nécessaire, le délai est suspendu pendant le temps nécessaire.

Le commentaire officiel justifie l’allongement par les difficultés pratiques des autorités à respecter les quinze jours et par la complexité croissante des demandes. Le diagnostic peut être exact ; la réponse est discutable. Un délai légal n’est pas seulement la description du temps moyen de l’administration. Il traduit la priorité reconnue au droit. Doubler le délai parce qu’il est souvent dépassé régularise la lenteur sans agir sur ses causes : absence d’inventaire documentaire, responsabilité interne diffuse, archivage hétérogène, examen juridique tardif ou ressources insuffisantes.

L’expression « aussi rapidement que possible » demeure et interdit, en droit, d’attendre systématiquement le trentième jour. Dans la pratique, un délai maximal devient toutefois facilement un délai de référence. L’effet est particulièrement marqué pour les autorités peu habituées à la LInfo.

La suspension pendant la consultation des tiers n’est assortie d’aucun plafond propre. Certes, le tiers dispose de dix jours pour s’opposer. Mais le texte suspend le délai le « temps nécessaire », formule qui pourrait couvrir d’autres opérations. La décision devrait au minimum être rendue dans un délai déterminé après l’expiration du délai d’opposition.

3.2 Les médias : une obligation d’effort trop faible

Le pLInfo reprend la règle selon laquelle l’autorité « s’efforce » de tenir compte des délais rédactionnels des médias. Cette clause reconnaît la spécificité journalistique, mais ne crée ni délai accéléré, ni décision incidente, ni recours urgent. Elle est particulièrement faible face au nouveau plafond de soixante jours.

Un droit de priorité absolue réservé à la presse serait difficile à concilier avec l’égalité et la diversité des médias. Une procédure accélérée fondée sur l’actualité de la demande serait, en revanche, défendable et ouverte à tout requérant. L’autorité pourrait être tenue de statuer dans les cinq jours ouvrables lorsque le retard risque de priver l’accès de son utilité en raison d’un vote, d’une consultation, d’une décision imminente ou d’une publication programmée. En cas d’impossibilité, elle devrait rendre une décision sommairement motivée sur l’urgence, immédiatement contestable.

Le journalisme d’enquête ne requiert pas toujours une réponse en quelques jours. Il requiert en revanche une prévisibilité. Un délai de quinze jours, prolongeable sur motivation concrète, permet de planifier ; une succession ouverte de trente jours, prolongation, consultation et recours préalable rend l’issue éditorialement aléatoire.

4. Le recours préalable au Préposé : cohérence contre célérité

4.1 La fin du choix entre Préposé et Tribunal cantonal

Selon l’art. 21 LInfo en vigueur, la personne intéressée peut recourir au Préposé ou directement au Tribunal cantonal contre une décision de l’administration cantonale. Le projet abroge cette voie alternative. Le nouvel art. 26a prévoit que les décisions des « autres entités » — notamment services, communes et personnes morales de droit public — peuvent faire l’objet d’un recours au Préposé. Celui-ci tente une conciliation et rend une décision si elle échoue. La procédure est gratuite et sa jurisprudence doit être publiée.

Le Conseil d’État présente la généralisation du recours préalable comme le prolongement d’une conciliation ayant fait ses preuves et comme un moyen de décharger le Tribunal cantonal. Les avantages sont réels : expertise spécialisée, gratuité, solution négociée, uniformisation de pratiques communales dispersées et publication d’une jurisprudence accessible. Pour un particulier sans avocat, l’instance spécialisée peut être plus praticable que la cour.

Le prix de cette cohérence est une étape obligatoire. Aucune durée maximale n’est fixée au Préposé pour conduire la conciliation puis décider. L’entité intimée obtient en outre expressément qualité pour recourir au Tribunal cantonal contre la décision du Préposé. Une administration qui a refusé un document pourra ainsi prolonger le litige même après une décision spécialisée favorable à l’accès.

Une architecture en deux degrés n’est pas problématique en soi. Elle le devient si le premier degré n’a pas de délai et si le droit matériel a déjà attendu jusqu’à soixante jours. Le projet devrait imposer une décision du Préposé dans les trente jours suivant le recours, avec une prolongation unique et motivée pour les affaires complexes, ainsi qu’une voie accélérée lorsque l’utilité temporelle est menacée.

4.2 La capacité institutionnelle est une question de droit

La généralisation intervient dans une période de forte croissance. En 2025, les demandes relevant du droit à l’information reçues par l’APDI sont passées de 136 à 217. Elle a reçu 48 recours contre 28 l’année précédente, soit une hausse de plus de 70 %, ainsi que dix oppositions ; 18 des 48 recours étaient encore pendants à la fin de l’année. L’APDI comptait 8,25 équivalents temps plein, contre 9,25 en 2024, et indiquait peiner à réaliser toutes ses tâches.

Ces chiffres précèdent l’obligation de passage par le Préposé pour les décisions communales et de nombreuses entités. Ils ne condamnent pas la réforme, mais imposent une étude de charge. Sans ressources et triage procédural, la conciliation spécialisée peut devenir un goulot d’étranglement. La gratuité d’un recours qui arrive trop tard ne suffit pas à assurer son effectivité.

La loi devrait donc prévoir des indicateurs publics : durée médiane et maximale, taux de conciliation, nombre de dossiers pendants au-delà de trois mois, recours des entités contre les décisions du Préposé et proportion de décisions confirmées. Le Parlement pourrait alors vérifier si le mécanisme décharge le Tribunal sans reporter le coût sur les requérants.

5. Le maintien de décisions « définitives » malgré la jurisprudence

Le projet maintient les art. 22, 24 et 25 LInfo, selon lesquels le Conseil d’État, le Tribunal cantonal et le Bureau du Grand Conseil peuvent statuer définitivement sur les demandes concernant leurs activités. Le commentaire du nouvel art. 26a affirme expressément que ces autorités continueront d’être exclues du recours au Préposé.

La difficulté ne réside pas seulement dans l’absence de recours au Préposé. Le mot « définitivement » ne peut être lu littéralement dans tous les cas. L’art. 29a Cst. garantit l’accès au juge et l’art. 86 LTF impose en principe une autorité judiciaire cantonale supérieure avant le Tribunal fédéral. Dans GE.2024.0050, la CDAP a rappelé que les décisions du Conseil d’État et du Bureau du Grand Conseil dépourvues de caractère politique prépondérant demeurent susceptibles de recours, malgré le texte des dispositions cantonales. Elle s’est notamment référée à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_597/2018, qui avait transmis à la CDAP un refus d’accès émanant du Grand Conseil faute de caractère politique prépondérant.

Le pLInfo manque l’occasion de codifier cette interprétation conforme. Maintenir sans réserve le terme « définitivement » oblige le lecteur à connaître une jurisprudence qui en corrige la portée. Cela nuit à la sécurité juridique et peut décourager un recours pourtant ouvert. La loi devrait dire clairement que les décisions sont susceptibles de recours au Tribunal cantonal lorsque l’accès au juge est garanti par le droit supérieur, en particulier en l’absence de caractère politique prépondérant.

La question du Tribunal cantonal statuant sur ses propres activités appelle une solution institutionnelle spécifique. Si l’organe saisi est lui-même le tribunal supérieur, l’organisation interne doit garantir une formation indépendante de l’unité ayant pris la décision et un examen répondant aux exigences du droit fédéral. La transparence de la justice ne peut pas être laissée dans une zone où l’autorité produit, refuse et juge le document sans règle procédurale suffisamment explicite.

6. Santé, secret et reddition de comptes

6.1 Le patient n’utilise pas la LInfo pour accéder à son propre dossier

L’accès du patient à son dossier médical repose d’abord sur la loi sur la santé publique et, selon l’entité et le traitement, sur la LPrD cantonale ou la LPD fédérale. La LInfo poursuit un autre objet : ouvrir les documents officiels au public. Confondre les deux régimes produit de mauvaises questions. Le patient n’a pas à prouver que son dossier est un « document officiel » ; le journaliste n’a pas un droit d’accès au dossier nominatif d’un patient.

Les régimes se rencontrent lorsqu’un document institutionnel contient des données de patients, de proches ou de professionnels. La réponse correcte est une démarche graduée : déterminer si le document est officiel ; identifier les secrets et intérêts privés ; examiner l’anonymisation ou la transmission partielle ; consulter les tiers seulement lorsque l’information non anonymisée reste envisagée ; puis peser les intérêts. Le refus total est l’ultime solution, non le point de départ.

6.2 Hôpital public, clinique privée et activité déléguée

Pour le CHUV et les autres entités publiques, la LInfo offre un outil de contrôle de la gouvernance : achats, contrats, critères de priorisation, rapports de qualité, événements indésirables agrégés, politiques de ressources humaines, conventions avec des prestataires, bases des systèmes numériques et audits, sous réserve des secrets protégés. La sensibilité du domaine commande un caviardage rigoureux, mais augmente souvent l’intérêt public à connaître la manière dont les risques sont gouvernés.

Une clinique privée n’est pas soumise à une transparence générale sur son activité privée. Lorsqu’elle exécute une tâche publique confiée, l’accès se limite aux documents rattachables à cette tâche. Cette limitation peut créer une asymétrie entre établissements offrant des prestations semblables. Si le canton entend faire de la transparence un instrument de qualité et de confiance pour les prestations financées ou planifiées, il doit définir explicitement, dans les lois spéciales ou conventions de délégation, les obligations documentaires et de reddition de comptes. La LInfo ne peut suppléer seule un mandat public mal défini.

6.3 Soins intensifs et décisions de capacité

Les soins intensifs concentrent les tensions : données extrêmement sensibles, décisions urgentes, ressources rares et intérêt public élevé. La LInfo ne doit évidemment pas exposer les trajectoires individuelles. Elle peut en revanche permettre l’accès, sous forme anonymisée, aux critères généraux de triage, aux processus de gouvernance, aux statistiques de capacité, aux évaluations d’outils algorithmiques et aux retours d’expérience.

Une institution ne devrait pas invoquer le secret médical pour soustraire des règles générales qui ne révèlent aucun patient. Réciproquement, une agrégation trop fine peut réidentifier des cas rares. La décision doit documenter le seuil d’agrégation retenu et, si possible, proposer une version alternative plutôt qu’opposer un refus global.